陈伟：维修资金工作的十大关系

住宅维修事关千家万户，日常的物业小修与大修中修的责任如何划分、业主怠于行使表决权怎么办、维修金怎样实现有效续筹与日常累积、政府代管与业主自管如何权衡……对于物业专项维修资金面临的种种实践难题，国家住建部房地产市场监管司副巡视员陈伟这篇长文，不仅宏观剖析了物业专项维修资金制度存在的深层次问题，而且对于中观制度建设和微观实务操作，提出有所作为的“十大关系”，值得维修金管理部门、业主委员会、物业服务企业等各界深入研读思考。

物业专项维修资金

根据《物权法》和《物业管理条例》，住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主，应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。
专项维修资金属于业主所有，专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。

【全文如下】

破解住宅专项维修资金制度存在的深层次问题，治本之策在于顶层设计和法律规制，这是毫无疑问的。研判现阶段维修资金工作面临的宏观形势，顶层设计尚无清晰的路线图，法律规制受制于多重因素，但这并不意味着我们只能等待和观望，在中观的制度建设和微观的实务操作层面，依然要坚持有所作为。在当前维修资金代管和监管工作中，我们应当处理好十大关系。

一、维修与维护的关系

处理好维护与维修的关系，是解决维护资金惜用和滥用问题的关键。按照通常的行业惯例，物业服务费构成中包含维修养护费，用途是解决物业共用部位、共用设施设备的日常维修养护的问题，而根据《住宅专项维修资金管理办法》（以下简称《办法》）的规定，维修资金的用途是用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维护和更新、改造。这就自然引出一个问题：发生维修支出时，什么情况下应当使用物业服务费？什么情况下应当使用维修资金？换句话说，也就是物业服务费和维修资金使用范围的边界在哪儿？

在目前的法律规范没有明确规定的情况下，现实中就导致两种倾向：一种倾向是惜用，业主以不使用或少使用维修资金为目标，尽量要求物业服务企业使用物业费或者开发建设单位承担维修养护责任，这不仅不能发挥维修资金的应有作用，而且一旦遇到物业服务企业或者开发建设单位推诿拖延，容易造成房屋使用安全的隐患；另一种倾向是滥用，物业服务企业以节省物业服务成本为目标，尽量减少日常维修养护中物业服务费的投入，或者尽量使用维修资金支付日常维修养护费用，这种以维修资金兜底转嫁日常维修养护成本的做法，损害了业主的利益。

解决这一问题，当务之急在于厘清维护与维修的边界，基本原则是物业服务费管维护，维修资金管维修。维护与维修，是根据支出数额大小区分？还是按照损坏部位面积确定？是根据预防性和应急性来划分？还是按照计划性和临时性来界定？都要有一个具体而明确的规范，才能在实践中真正起到指导和监督的作用。

二、专有与共有的关系

维修资金是业主专有的还是共有的？决定了维修资金支配权的归属。从旨在解决房屋共有部分维修的用途来看，维修资金的属性应当是业主共有的，但是《办法》第九条关于“业主交存的住宅专项维修资金属于业主所有”的规定，由于缺乏“全体业主”和“共同所有”的明确表述，在理解中容易产生歧义。不仅如此，《办法》第十条第三款关于“开立住宅专项维修资金专户，应当以物业管理区域为单位设账，按照房屋户门号设分户账”的规定，也强化了维修资金与特定业主的对应关系。实践中，为了代管工作公开透明的需要，最大限度地保障业主的知情权，许多地方在建立分户明细账的同时，还定期通过各种途径公示业主名下的维修资金数额，甚至在此基础上专为单个业主办理维修资金一卡通。

上述规定和做法的弊端是，容易造成维修资金为业主专有的假象，让业主误以为对其名下的维修资金依然具有支配控制权，不利于维修资金使用中的统一决策。我们归集维修资金的初衷，就是为了克服单个业主分散决策的难题，通过统一集中方式提高资金使用的效率，业主分别交纳维修资金，共同形成“资金池”后，单个业主的维修资金并不独立存在，而是成为“资金池”的一个不可分割的组成部分，业主对其拥有的份额自然丧失了支配权和收益权，而其对维修资金的使用权和处分权则通过行使表决权的方式得以实现。

维修资金的共有属性，决定了其本质更多的是属“房”的而不是属“人”的！只有这样定性，我们才能解释《办法》第二十八条关于“房屋所有权转让时，该房屋分户账中结余的住宅专项维修资金随房屋所有权同时过户”规定的合理性（也就是维修资金“钱随房走”的特殊性），才能解释实践中少数业主即使表决不同意使用维修资金，也依然要按照业主多数决的结果承担维修资金使用份额的现象。

三、法定与约定的关系

法定是原则，约定是变通。目前维修资金使用中遇到的最大瓶颈，是法定的“双三分之二”表决规则，这是大家的共识。突破这一瓶颈的最好办法，无疑是修法，但在短时间内修改维修资金制度的上位法——《物权法》和《物业管理条例》的相关条款谈何容易？

与其守株待兔，不如主动作为，最切实可行的办法，是在不违背现行法律规定的情况下，通过业主的约定来变通处理。2014年10月住建部和财政部联合发布了维修资金的52号文件，对维修资金实践中的诸多问题均有回应，其中最有价值的，是创造性地提出了委托表决、集合表决、默认表决和异议表决四种表决方式，四种表决方式表述非常凝练，表面非常相似，正确使用的提前是准确地理会和把握其前提和内涵。52号文件是指导性的，不具有法律的强制性，因此，变通使用四种表决方式，务必牢记一个前提——在管理规约或者业主大会议事规则中事先约定！

在法定规则难以操作的情况下，充分发挥约定的作用，既能保证尊重业主的意愿，又能规避监管部门的风险，是新时期政府部门真正实现“放管服”的创新之举。

四、自治与强制的关系

这一关系的背后，是维修资金制度与房屋使用安全制度的关联与衔接。谁的物业谁作主，题中之义自然包含谁的资金谁作主，虽然目前国内除个别城市外政府代管依然是主流模式，但维修资金由政府代管转向业主自管是必然趋势。

无论是代管还是自管，都存在业主怠于使用维修资金履行维修义务的不作为问题，这一问题不仅大陆存在，香港和国外也不例外。业主怠于履行及时维修房屋的义务，一旦造成公共安全事故，损害业主和第三人的人身和财产安全，政府通常难逃其咎。在强调维修资金业主自治的前提下，强化政府的强制作用必不可少，目前我们虽然已经有了应急维修和代为维修的有关规定，但法律效力和善后机制均未建立，在政府主导的强制性鉴定和强制性维修中，如何发挥维修资金的支撑保障作用，正确处理私人物权与公共安全的关系，是我们面临的长期课题。

五、趸交与期交的关系

与大陆一次性交存维修资金的趸交方式不同，香港、新加坡等地都是采取分期交存的期交方式，通常的做法是在业主每月交纳的物业费中提取一定比例的费用，存储在维修（大修）资金账户。

期交方式的优点是业主负担较轻，便于归集，有利于解决维修资金的续筹难题，因此深圳、厦门等少数城市也尝试采取这种方式。

目前来看，期交方式的主要问题是物业服务企业等代收单位存在挪用、侵占和迟延移交的风险，其根本原因是业主组织的不成熟和物业服务企业的不诚信。

个人认为，期交方式利大于弊，比一次性大额趸交更容易为业主所接受，不失为一种解决续交问题的好方法，从政府角度，关键在于应当探索建立资金监管机制和侵权追责制度，最大限度保证代收资金的安全，而不是为了避免风险而因噎废食。

六、代管与监管的关系

虽然《办法》规定建设（房地产）主管部门对维修资金具有指导、管理和监督的职权，似乎建设（房地产）主管部门在维修资金工作中集运动员、教练员和裁判员的三种角色于一身，但绝不能因此忽视建设（房地产）主管部门根据三种相应职能在内部进行必要的分工和制约，尤其是代管与监管职能的分离。

在业主自管能力普遍较低的当下，政府代管是必要的，但代管应当受到监督，在业主监督困难且流于形式的情况下，政府的监管就不能缺位，否则资金的安全和效率就没有保障，这是强调代管机构与监管机构分立的理论基础。

只有区别于代管机构独立运作，监管机构才能真正起到对代管机构、专户银行、物业服务企业等主体的监督作用。监管工作不仅应当贯穿维修资金代管期间的全过程，还应当延伸到资金划拨给业主大会自管以后。由于目前业主大会的法律地位不明确，多数情况下权利义务失衡，因此只有对业主大会维修资金自管行为进行必要的监管，才能有效防止业主委员会的败德行为对业主共同利益的损害。

七、审核与审批的关系

《办法》第二十二条规定，代管期间使用维修资金，需要经过建设（房地产）主管部门的审核同意。审核是一种什么性质的行政行为？与行政审批权是什么关系？我们必须作出回应。

虽然，《办法》所规定的审核权有别于《行政许可法》中的行政审批权，否则，国务院审改办早就将它列入改革范围。但是，2016年武汉市住房维修资金管理中心在行政诉讼中败诉，以真实案例提示我们维修资金使用审核工作中存在的法律风险（这一案例同样也印证了前述中关于代管与监管分离的必要性）。武汉市审判机关要求维修资金代管机构要遵循行政法中“正当程序”原则，按照“审慎审查标准”履行审核职责，是一种严格的法律责任。

今后，审核工作由代管机构实施还是监管部门行使？审核是程序性的还是实质性的？审核应当包含的必要程序和内容是什么？业主表决的真假，工程报价的高低，维修质量的好坏……等等是否应纳入审核的范围？都需要我们予以关注。审的太粗容易流于形式，审的太细容易自加责任，“度”的把握很难，应当在总结经验的基础上明确审核的性质、范围、标准和程序，进一步细化《办法》中的原则性规定，在便于实务操作的同时，最大限度地防控行政风险。

八、信息与信用的关系

一方面，信息化是维修资金管理工作的重要手段，维修资金代管部门应当在建立统一的维修资金信息管理系统的前提下，推进维修资金归集、使用、核算、查询和监督工作的信息化和网络化，并建立维修资金信息公告制度，加大维修资金交存、支出、增值和结余等信息的公开力度，以增强政府代管和监管部门的公信力。

另一方面，维修资金信息是相关主体信用信息的重要组成部分，代管机构和监管部门应当充分利用移动互联网、大数据和云计算等现代网络信息技术，对业主、物业服务企业以及施工单位在维修资金交存、表决和使用过程中的信息进行收集、处理和分析，并以此为基础建立相关市场主体的信用评价体系和“红黑名单”制度，变被动为主动，创新以信用为核心的行政监管体制。

九、自律与他律的关系

维修资金代管模式具有鲜明的中国特色。从法理上说，代管机构与业主之间是代理与被代理的民事关系，相互之间权利义务应当通过合同来约定，但《办法》赋予代管机构更多的行政色彩，淡化其民事主体的本来面目，进而使代管机构缺少了作为托管人的业主的外部约束。在缺乏他律的制度环境下，代管机构决策充满随意性和不确定性。

以维修资金专户银行的选择、存储方式和收益回报为例，银行的选择，全国目前只有8%的代管机构采用招投标方式选择专户银行，74%采取协议方式，还有18%由地方政府指定专户银行；存款的方式，活期、定期、组合存款多种方式并存；资金的收益率，从活期、三个月、半年、一年存款利率到3%-5%的约定利率都有。低收益的没有人追究，高收益的也没有人奖励，全凭代管机构的主观自律和社会责任感。

去年北京市丰台房管局维修资金骗取案是一起典型的监守自盗案件，为我们敲响了警钟。在缺乏他律的情况下，代管机构如何自律很重要，但更重要的是尽快建立起一个公平合理的奖惩机制。 

十、近忧与远虑的关系

《办法》发布至今已超过十年，然而一直以来，关于维修资金制度的存废之争从未停止，近年来，具有更加深厚法律基础和影响力的住房公积金制度都受到质疑，更不用说各方面基础相对薄弱的维修资金制度了。尽管全国维修资金的归集总额已超过6000亿元，涉及到几亿城市居民的利益，96%以上的地级行政区建立了维修资金制度和机构，但制度的存废和机构的存亡依然是我们的远虑。解决远虑最好的办法是立法，但立法谈何容易？稀缺立法资源的分配不是我们所能掌控的。

我们能够做的，就是直面近忧。上面提到的都是近忧，如何解决近忧，需要全体从业人员的协同和努力，不断探索和总结实践中成熟的经验和做法，适时转化成普遍应用的规范和制度。应当相信，只要我们不妄自尊大，不妄自菲薄，不抱怨，不放弃，一步一个脚印地解决每一个问题，每年都有新的进步，我们就能够不断地改善维修资金工作的内外部环境，我们就能够为远虑的解决争取必要的时间和空间